据知,目前世界上有约215个国,其中有193国为联合国成员。如何分类这些国家?一般的分法是发达国对发展中国家,或是从政治的角度,划分为民主对专制或威权国家。世界银行则以人均收入,把各国划分为低收入国、中低收入国、中高收入国与高收入国四大类。
只是,1990年代时,又出现一种新的分类法,把国家分为相对成功的国家与失败的国家(FailedState/StateFailure)。这是个从国家能力(State Capability)来划分的新分类法。一个国家是成功国(Successful State)或失败国,就看它能否实现国家的基本职能,如对暴力的垄断,提供行政服务、社会服务、司法服务与经济表现等。
能否令人满意地实现这些基本功能,也取决于这一个国家的政治、司法、安全与经济机构与人员的素质。若这些基本机构与人员腐败,无能、无效率,那么就是个虚弱国(Weak State),而非强健国(Strong State),即连基本设施与福利也短缺的无能国。
虚弱国是当前许多相对落后国家的基本特征,如印尼、菲律宾、泰国、斯里兰卡及许多亚非拉国家,大马也接近这个类型。这类国家不但腐败,治安不佳,也存在著较多的恐怖主义活动或有组织的犯罪集团;因此,从安全与治安面言,它存在许多漏洞。人民普遍上对其政治行政、司法机构与人员缺乏信心。在经济面,通常这类国家的人类发展指数(HDI)偏低,文盲率高、婴儿死亡率也偏高。可见HDI是个简易的分类法。
政治动乱
当经济出现剧烈衰退时,它也易出现政治动乱或政权更替,如1970年代的黎巴嫩、1990年代的尼日利亚,1997-99年的印尼或2001-02的津巴布韦。约言之,由于国家能力低,承受内外部打击的承压力也低,打击力量若够大,它们会从虚弱国劣变为失败国,如阿富汗、安哥拉、布隆迪、利比里亚、伊拉克、叙利亚及利比亚等,均是典型的失败国,严重者,还是个无法无天的崩溃国(CollapsedState)如索马里这个海盗国。进入21世纪后,竟然还有这样不文明的国家。
当一个国家从虚弱国沦落为失败国,其基本特征便是,像一个无政府状态,掠夺横行、暴力盛行,人民没安全保障,出现大量难民潮的无法无天的国家。深层地看,一个国家会沦落到这个程度,通常有其深层的结构性因素,即便更换政权,也无法在短期内回复国家应有的基本职能。
从深层结构看,这类失败国多是多元族裔、种族或宗教国,如缅甸、布隆迪,常发生暴力冲突与难民潮。可以说越封闭的国家越容易走向失败。
另一种情况是,这些国家人口增长太快,经济增长赶不上人口增长速度,以至失业率,特别是年轻人失业率偏高。贫困加上腐败,贫富过度不均,统治者出于阶级、种族或宗教自利(Class/Race/Religion Egoism),而置国家安全与稳定于不顾。或是,有计划地利用族裔、宗教、种族矛盾来巩固自己的政权。
进而言之,所谓种族或宗教歧视,也可能是一种掩饰阶级集团利益的工具,把某些人排斥在外,以利垄断稀少资源。他们只会从零和博弈(Zero-Sum Game)的静态角度来掠夺资源,而不会从扩大蛋糕(Pie)的角度来利人利己。
可以说,失败国家之所以会失败,多元种族、宗教及族裔等,固然是一个既存的结构性因素;只是,真正致成失败的因素,通常是既得利益集团,是一个思路太狭窄的榨取性集团(Extractive Group),他们缺乏包容性的思路,只顾眼前的小利益,而看不到正和博弈(Positive Sum Game)的急功近利集团。实则,人人能安居乐业,才是巩固政权的根本。
重建法治
据此而论,要使失败国家回复正常状态,首先建立或重建法治(RuleofLaw)与政府能力,更要搞好经济建设。许多国家从虚弱国沦落为失败国,经济长期停滞或收入与生活水平急剧恶化,是主要的触发因素。有道是衣食足而知礼节,不搞好基本的经济建设,不仅容易动摇社会秩序,更是恐怖主义活跃的温床。可惜,许多政客就是只顾眼前。
对虚弱国而言,要预防从虚弱沦落为失败国,首先要防止制度与机构的退化与腐化,如使国会健全运作,司法能够保持超然的独立性与公信,行政机构能依法治国,透明治国,保住政治与社会稳定,为经济建设提供基础,进而使四者互为补充强化。