19世纪的法国思想家托克维尔（Alexis de Tocqueville）在考察过美国政制后，曾提出了“政府集权”和“行政分权”这两个概念。在他看来，一个国家不可能没有相当程度的政府集权，因为 “政府集权”所讨论的问题，是关系全体国民利益的事项，如法律的制定和实施、财政货币和国家对外关系等，应该置于同一权威之下。
然则，一些只与国家某一部分民众利益有关的问题，例如地方的建设发展等，如果也把它们置于同一权威之下，就成为所谓“行政集权”。（1）在“政府集权”和“行政集权”两者结合在一起时，国家政府往往有特别强大的力量，但是必然会侵犯民众的权利。
在托克维尔看来，法国历史上的路易十四时代，是政府集权的一个典型。那时“朕即国家”，国王拥有制定和解释法律的权力，并全权代表法国介入国际事务。17、18世纪的英国也有高度的政府集权，但是没有行政集权。托克维尔认为这是当时英国充满活力的一个基本原因。（2）
他还进一步指出，古代中国正是行政权力高度集中的一个典型。在中国历史上，这样的“行政集权”的确也曾创造了繁荣，但最终导致的局面则是：有安宁而无幸褔，有百业而无进步，有稳劲而无闯劲，有严格的制度而无公共的品德。（3）
行政集权压抑社会能动性
根据这样的看法，显然任何国家都要有一定程度的政府集权，然而，过度的“行政集权”则只能压抑社会的能动性，并使国民的公共精神和地方的创造能力为之枯竭。因此，从长远看行政集权往往只会弱化国家力量。（4）
马来西亚的政治研究比较忽略中央与地方关系的面向，实际上国家机关在当中扮演的角色相当重要，在多次中央与地方关系激烈的角力中，涉及权力与资源的分配时，中央政府意志多能贯彻，充份展现国家机关对地方政治的渗透和控制能力。
参照托克维尔的分析，马来西亚的政治体制，在很大程度上正是“政府集权”和“行政集权”两者合一的例证，尽管行政集权的强度并不像历史上的法国或当 代的中国那么高，但绝对达到干扰地方发展和社会民生的程度。这样的中央与地方关系安排确实在过去50年间维持政治稳定，但是，由于高度“行政集权”而造成 对各方面的压抑，使得地方自治与公民意识的长足发展不可能实现，对东马少数族群的民意选择与文化感受也相当不尊重，从而埋下中央与地方的紧张和矛盾。
由于联邦集权性格使然，加上行政集权带来的约束，在过去国阵—巫统一党独大情况下，若干反对党即使有机会取得州政权，也得承受极大压力，为了保住政权，被迫陷入抗衡（balancing）与扈从（bandwagoning）的两难中。
抗衡与扈从这一套概念是Stephen M.Walt在研究国际关系上的联盟起源时提出来的，也有学者用来分析中国大陆与台湾之间的两岸关系。抗衡是指小国藉著增强本身的实力或是透过联盟，运用 外力来抗拒大国要求小国屈服的压力，而扈从则是小国单方面地限制本身的行为，以避免和大国的核心利益相冲突，从而保持和大国之间的和缓关系。（5）
此处就是援引这两个概念，用以理解马来西亚中央与地方之间的不平衡关系。在国阵—巫统的霸权稳定情势下，即使特定的地方政党取得州政权，就会面临选 择抗衡抑或扈从的策略两难。在大部分时候，采取抗衡策略的地方政权，不是面对强大压力，就是最终失去政权。可是，一旦它们选择了扈从策略，前景也未必好 过，不是沦为巫统的附庸盟友，就是丧失在野时的理想性格，在政治上反而日渐萎缩边缘。
不敌打压、接受招安
民政党在1969年赢得槟州政权后，为了维持政经资源和防阻流失，选择扈从策略，附和中央。在吉兰丹执政的回教党于1974年加入国阵，四年后拆伙 退出，当1990年代重夺政权后，就一直采取抗衡策略。沙巴团结党虽一度在国阵内游走，起初都是持抗衡立场，最终仍敌不过中央的打压，妥协接受招安。
从个案经验看来，反对党的州政权若采抗衡策略，必须凝聚强烈的地域或族群等情结；但过于偏离中央的诉求，又带来政治上的分歧与对抗，实是一刀双刃。另外，在国阵主导的中央国家机关围剿下，反对党必须调动大量资源才能保住一州政权，在“固本”考虑下妨碍了政党的开拓性。
创造平衡的中央地方关系
无论从宪政结构和实际的政治运作而言，马来西亚的联邦体制可称之谓“集权型的中央与地方关系”，如果加上国阵－－巫统的霸权又处于稳态局面，州政府 只是中央的代理人，以确保吉隆坡的意志和控制不会受到挑战。在2008年以前，由于中央与各州的执政党长期以来大多是出自同一集团，因此中央与地方关系尚 可保持一种相对稳定与表面和谐的局面，只有在反对党执政的州政府，或经历过2008年大选后的政治变局，才会出现中央伸展权威时遭受挑战，以及执政能力面 对竞争的情况。
作者陈泓缣是沙巴青年政治工作者，也是沙巴州内少数具有论述能力的知识青年，我认识泓缣兄多年，他一直勤于阅读和思考，最终走向基层的政治实践，响 应时代精神的感召，其实并不令人意外。这本《沙巴民主攻略》新著，正是了解沙巴政治的中文入门佳作，书中大致说明了沙巴所面临的中央压力与本土诉求之间的 张力，也分析了沙巴政党制度中的脆弱与易变特征，如何妨碍沙巴政治的良性转型。其中，抗衡与扈从的两难抉择，一直影响和左右了几乎所有沙巴本土政党的生存 命运。
随著民联的崛起，反对联盟日益冲击到中央政权，沙巴政治的影响也水涨船高，成为各方争取的对象，尽管如此，沙巴政治的未来依然并不乐观。我认为，即 使中央政权不是控制在国阵／巫统手上，如果执政的新政权依然忽视东马的地域民主要求，同样的问题依旧存在。换言之，单纯期待政党轮替，不一定能有效解决沙 巴政治和政党历来遭遇的抗衡与扈从困境。重要的是，任何新兴政权必须重视地域民主，创造一个平衡而有机的新型中央与地方关系，而不是仍旧把东马两州视为票 仓和定存州。这就是政党轮替与民主转型的实质区别。
对沙巴政治而言，政党轮替从来不是新鲜事，从沙统、人民党、团结党到巫统的东渡，沙巴政治上创造了马来半岛难以想像的政权轮替经验。但是，尽管经历 过多次轮替，却没有为沙巴带来实质的政治发展（political development），这里其中一个原因，就是沙巴还没有形成稳定与有序的政党政治。在缺乏有序和负责任的政党政治情况下，所谓政党轮替，只不过是在 不同政治集团或少数政治精英之间进行的权力移转，但制度、秩序和权力运作本质依旧不变，没有共同成长与发育，结果屡屡出现发展中社会常见的，有权力转移但 没有政治发展的现象。
由于民主所需的转型工程没有出现，过去沙巴的政党轮替充其量只是少数精英轮流当家作主，虽有政治变迁但缺乏制度发展。未来沙巴真正需要的民主攻略， 不应停留在一再鼓吹政党轮替，而是要求政党政治和权力生态上的实质转型。在结构上要强调行政分权与地域民主，在精神上要重视民主深化和民主巩固，在政策上 要落实环境保育和社会正义；一方面要壮大公民力量，另一方面要制止非法移民，以求摆脱政客和财团操弄，启动沙巴社会的正向转型。
编按：本文为民主行动党沙巴宣传秘书陈泓缣新著《沙巴民主攻略》的推荐序。众意媒体将于2012年3月20日（星期二）晚上八时正假隆雪华堂楼上讲堂，举办“马来西亚民主攻略：两线制与地方分权－－陈泓缣新书发表暨讲座”。
备注：
（1）托克维尔（Alexis de Tocqueville），董果良译，《论美国的民主》（北京 : 商务印书馆，1996），页96。
（2）托克维尔（Alexis de Tocqueville），董果良译，《论美国的民主》，页97。
（3）托克维尔（Alexis de Tocqueville），董果良译，《论美国的民主》，页101，注50。
（4）吴国光、郑永年，《论中央－地方关系》（香港 : 牛津大学出版社，1995），页11。
（5）参见Stephen M. Walt,《The Origins of Alliances》（Ithaca :Cornell University Press, 1987）；吴玉山，《抗衡与扈从－两岸关系新诠: 从前苏联看台湾和大陆的关系》（台北 : 正中书局，民国86年）。
文：潘永强
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