管理国家的政府,其规模应该有多大?这是个没有标准答案的提问;因为不同国家在不同历史阶段,有不同的规模。大体上言,除了战争时期,在二次大战前,各国政府规模均不大;只是战后,发达国特别是西北欧的所谓福利国政府规模均日趋庞大,以至于在1980年代,普遍出现缩小政府规模的民营化。尽管如此,迄今发达国的政府规模依然很庞大。
要衡量一国的政府规模, 一个简便的方法是用国家率来衡量。所谓国家率,是指政府收入与支出占国内生产总值(GDP)的百分比。百分比越高,规模越大。如在2015年,欧元区15国,政府支出占GDP的百分比是48.7%,其中法国是57%,德国是44%;另外,日本是41%而美国是38%。
国债由下一代买单
这些支出中,社会支出如支付养老金,支付失业救济金等多占50%以上,其次为医疗与教育支出。因为福利是全民取向的,故即便是高税收,也多无法达到收支平衡,也就是年年收不抵支是常态。
其后果便是,政府债台高筑,平均高达GDP的约100%,日本甚至高达245%;只是,由于长期走低利率,甚至是零利率政策,故政府还本付息压力也大大减少。
尽管如此,债务依然难下降,最终便只好由下一代来支付,变成选举民主是这一代人的民主权利,下一代人则得为上一代人的买单。这是个严峻的代际公正挑战。
就发展中国家而言,由于政治福利化,福利政治化程度较低,也较新,故国家率也较低。如许多南美洲、南亚(如印度)或印尼的国家率,均低于15%。大马则是比上不足,比下有余,长年以来国家率占约20%。国家率也与政府公务员人数成正比,如在西北欧国家,公务员人数通常占全劳动力的约15%-20%,挪威甚至高达30%。公务员占比高是好是坏则一言难尽,也涉及了复杂的多种课题如意识形态、发展阶段、民主化程度等。
本来,传统上政府职能多局限于国防、治安与法律的执行,可现代,特别是当代国家,政府职能即复杂又多样,如要为人民提供无排他性,也就是人人可利用的服务与产品,如公共交通、公共教育与公共医疗;或是制定法律,即限制工厂排放污水或污染空气这类外部性的公害;或是专业人工的认证等。
此外,还得介入市场,保证工人的权益,或制定收入与财富重分配政策。如1971年大马出台的新经济政策,便是种收入与财富重分配政策;当代政府还有一种得保障有效需求的职能,也就是在经济不景气时,政府得扩大支出,也就是扩大赤字与增加债务来刺激经济,以免经济陷入长期低迷,造成大量失业与社会政治动荡。在发展中国家,还流行扶持特定产业的产业政策。
搞民营化减负担
显见,当代政府已变得包山包海,成了万能政府,可万能政府又常失灵,出现政府失灵现象。这也成了当代政治经济学的大课题,即政府该做什么与不该做什么的有为对无为的论战。政府越有为,规模便越大,公务员人数也愈多,走到极端时,便回头搞民营化。如1980年代的世界潮流,大马也在这时期大搞民营化,目的在于减轻政府的财政与行政负担;促进经济增长;减少公共部门在经济中的作用;提高公共部门的效率与生产力等。
这个民营化的背景是,政府规模过大已成了负担。目前流行的看法是,政府应做促进者而非直接参与经济活动。自1980年代以来,主流经济学界与机构如世界银行,国际货币基金组织均大力鼓吹结构改革,也就是市场友善的改革,诸如自由化、放宽管制、减少腐败、增加透明度、私营化公共企业、放松劳动市场管制、改进投资与经营环境等。
大马在1980年代逐步实践这个结构性改革,也确是减轻了政府的财政与行政负担,如在1970与1980年代,公务员人数占到总劳动力的11.7%与13.9%。
在1985-86年,公共债务也高达GDP的106%;这确是个难以承受的重,可到了1990年已渐降到12.7%及1995年与2000年的1 1 . 1%与1 0 . 6%,2005年还降到9.8%,可之后又逐步回升。在2018年占比则是10.8%,也就是占了约1485万劳动力中的约160万人。
政府瘦身以治本
从百分比来看,10.8%似乎不高,可这是电子化政府的时代,理应能够用讯息科技,提高效率与生产力。更何况,大马尚不是高福利国。高福利国是政府包山包海,人民享有许多免费服务,故其公务员占比也高达总劳动力的15%─20%。
实事求是地说,政府规模也不是越小越好,因为政府规模太小,就不能提供足量足质的公共产品与服务,进而造成许多政治与社会问题,如所谓的失败国(Failed state)便是指政府无能提供基本服务的能力失调国。
从政府规模看,大马可说是比上不足,比下有余,当可远离失败国。大马的另一个问题是,过去10多年来公务员大幅调薪的次数与幅度太多太快,同理,国会议员在2014年大幅调薪100%以上,使国会议员也成了既得利益者,阻碍了公务员改革的进程。
这也迫使政府大力追税,但只能是治标不治本。民间财富大量转入政府,用尽后又怎么办?显见治本之道还是政府瘦身(Lean Government)而瘦身之道便在于搞活整体经济,以便吸纳过剩的公务员,只是这不是一朝一夕的事。