所谓政府,实有广义与狭义之分。广义的政府泛指所有的国家机关,而狭义的政府多指行政机关,如纳吉政权,指的便是以首相纳吉为首的内阁所领导的行政机关。显见,政府不等于国家。至于所谓的“巫统便是政府,政府便是巫统”,则是党政不分的一种变态,而不是依法治国,依法行事的正规常态。若治理不当,自应依法更换。
说到政治,孙中山曾写到:“政是众人的事,治就是管理,管理众人的事,便是政治”,这是较传统的定义。当代政治比较著重过程(Process),且著重权力与资源分配的过程,故把政治定义为“价值的权威性分配”。此外,所谓价值(Value),是指可欲的权力、财富、地位、资源、机会等。伸言之,是焦点于什么人,在什么时候,得到什么,如何得到,得到多少的利益中心观与多元竞争观。
在实践宪政民主体制的国家,这个利益汇集表达决策与分配的过程,则是在一定的法律规范下进行的。其中,多元权力主体间的互动与相互制约,是基本的模式。故也有人称之为“多头政体”。
就大马来说,其政治体制,基本上由四大模块组成,即君主立宪政、议会民主制、联邦体系与多党体制。君主制本是人类过去几千年来的常见的政体,且基本上多是君主专制政体。进入20世纪后,君主制只占约11%,且多是有限君主制,即君主权能受到约束,而非无限的君主制,如大马的立宪君主制。就政权组织言,议会民主制与总统制是较常见的二种形式。
大马实践的议会民主制,是以英国为模范的政权形式,但又略有不同。根据我国宪法,最高元首是我国的第一人,且在形式上是独揽大权的最高领袖(Supreme Leader),是三军总司令与形式上的行政首长,其产生则来自君主会议(Conference of Ruler),而非世袭的。在实践中,实权则掌握在内阁手中,而内阁则以君主的名义,行使治国大权。伸言之,内阁才是政府的权力中心与领导核心,是国家重要政策的决策与执行主体。
英式内阁与美式总统制内阁不同之处在于,美国的总统内阁,只是总统的集体顾问或执行单位,完全听命于总统,也不对议会负责,甚至不可成为国会议员。大马式内阁则是,君主任命下议院(州则为一院制),占多数的党或政党联盟的领袖为首相,并由首相提名内阁与非内阁成员,名单呈交给最高元首,然后由最高元首任命组成内阁与政府,行使行政权,同时,集体对议会(即国会)负连带责任,君主则不负其责。
易言之,内阁集体对议会负集体责任,若议会对内阁投不信任票,或内阁的重大议案,如财政案在议会中被否决,内阁就得向最高元首请示,是否要解散国会,或另选适当人选。也因此,保持一致与严守机密,是由英式内阁制的惯例,这类议会内阁制,也称为部长责任制或负责任政府制,是种内阁责任制。被成功倒阁便会失去正当性与合法性。一般上,多党联合政府会较一党政府更易被倒阁。在大马,这原则也适用于州政府。
大马的国会则是两院制,上议院满额为70人,其中26名由州议会推选,另44名由首相提名,元首任命,一任3年,可任6年。上院也不随同下议院同步解散。其职权为,可搁置下院通过的议案一年,但无权否决(Veto)。财政案则只能搁置一个月。显见,是种下院伏位制,是上院受制于下院的不平等权力关系。
三权分立不明确
通常,在实践联邦体制的国家,两院关系是平行的,如美国。惟大马是个高度中央集权的联邦制,外加上巫统∕国阵长期把持政权与2/3优势,遂形成了行政权独大的格局,以致于有人称大马为准联邦制国家。也有学者认为,大马并非名符其实的议会民主国,而是半民主、准民主,甚至是伪民主国、威权体制国,或民主与不民主混合的暧昧政体(Ambiguous Regime)。总的来说,横向的三权分立不明确,纵向的分权也有限,其中,又有沙砂权力高于西马各州的东高西低权力格局。之所以,则起源于1963年大马形成时的20点协议(20-point Agreement)。
由于权力分配中,下院高于上院,故下院议席便成了各党争权夺利的焦点。下院议员资格,也是成为首相与行政成员的正途径。
与其他议会民主制国家一样,大马的下议员(也称为众议员),皆是经由直接选举产生,采取的选举制为头马赢家通吃的单一议员选区制,即一个地理单位仅选出一名代表的相对多数胜出的小选区制。凡满21岁或以上的公民,皆可成为选民或候选人。本来做为国会议员,可在国会中享有自由表达权与责任豁免权;只是,由于在1971年修改了1948年的煽动法令,一些被视为敏感的课题也是不可讨论的,如马来人特殊地位。
就职能言,议员与议会的作用在于:讨论修法、废法与立法,监督行政机关,尤其是行政滥权与是否违宪;监督财政等。就立法的性质言,大部分的议案为内阁成员提出,议案可分为关乎全民的公议案(Public Bill),涉及部分集团或地方的私议案,及具备首、两种性质的混合议案。非内阁成员提出议案的机会并不多。
程序上言,立法得经过3个阶段,初读(first reading),为提出议案的名称与大要点,后交由相关委员会处理。二读则是主要的辩论阶段,之后就进入最后的第三读的阶段,再送交上议院。尽管上议院不能否决,却能提出意见,或加以冷处理。因此,这阶段也可称为冷却阶段(cooling off),以免议案激情通过。这也是何以上议员资格得为30岁或以上,或在各方面有成就的人方可担任的因由之一。当然,它也可成为政治恩庇(Patronage)或交易的手段。1984年后,大马最高元首后或各州统治者也得在30天内衔准两院通过的议案,否则便自动生效。(之前,并无这一条文)。
如同在英国,国会是大马的最高权力机关,只是,英国实践议会主权制,而大马实践宪法主权制,即宪法才是最高的规范,议会的立法等也受宪法制约。不过,若执政党能在议会拥有2/3议席,宪法至上也变为空文。在大马,有些联邦宪法中的事项,在经过上下两院2/3通过后,还得经过君主会议与最高元首这一关,如涉及马来人特殊地位,国语、伊斯兰教为联邦宗教等。这是大马与众不同之处。在英国,国会是可改变一切的。
长久以来,不少有识之士曾提出许多改革国会的建议,如延长开会期间与质询时间等,惜尚缺成果。