治理(Governance),是1980年代兴起的用语。目前,这用语已成为政治经济学里的关键词语,它反映了民主自治传统,在当代政经生活中的复兴,也反映了代议制民主的不足之处。毕竟,代议制民主,即选出民意代表,以便代民治理,仅是种间接民主,而非直接民主。在这委托人(人民享有主权)与代理人(民代享有治权)的关系中,确也存在著不少漏洞,如民代也可能以权谋私,大搞利益输送、官商勾结等不当行径。
在西方发达国家,治理哲学取代统治(Rule)哲学,自也有其特定的时空条件,而非无端兴起的。其中,中央集权引起的各类问题、财政困境、区域化与全球化,及市场化的进程,都使得西方发达国,不得不反思一贯以来的,缺乏灵活性,过于官僚主义的中央集权的害处。
其结果,就强化与促进了公共权力多元分享、公共事务多元共治、公共生活多元共赢的上下互动、中央与地方,或上级与下级间,著重伙伴关系(Partnership),而非层级关系的治理哲学。也有人称之为新公共管理(New Public Management),即政府应多掌舵少划桨的治理观。伸言之,这里涉及了一个政府未必能办好事情,而非政府未必不能办好事情的思想变迁。
既然政府未必有效率与效益,而民间又未必没有效率或效益(Effectiveness)。那么,很自然的,就会出现权力多元共享、公共事务多元共治的想法。从民主政治的角度来看,这也符合人民当家作主的人民主权思想。实则,现代政治的问题之一便在于,人民虽享有主权,却不主事,也就是当家不当权;选出了民代之后,就让民代代其作主,人民反而沦为消极被动的公民,而非积极主动的公民。
人民若想主事,就得提高民主自治的程度;从方法上言,又可从2方面著手,一是分权(Decentralization),二是公民参与政务。至于分权,又有政治分权与行政分权之分。政治分治是指政府,应尽可能把公共决策权(政治决策权)下放给各级政府,如州与地方政府,让他们可自主自决,而非完全听命于中央或上级机关。行政分权,则是种把行政职能,而非政治决策下放给各级政府的放权(Devolution)。在法国,放权也称为权力的非集中化(Deconcentration),它并非真正的分权(下放公共决策权),而仅是让下级政府,享有较多的行政或技术上的灵活性。
一般人多认为,联邦制国家,分权程度较单一制国家(Unitary State)高。事实不然,如北欧诸国皆为单一制国,可却有强劲的地方自治传统;大马是个联邦制国家,可却名不符实,名为联邦,实为高度中央集权的准联邦制(Quasi-Federalism)国。此点,可从行政、立法、财政、教育、警政等方面一窥究竟。说起来,联邦制若无财政联邦或分权(Fiscal Federalism ∕ Decentralization)做为后台,是难有大作为的。大马13州的预算总额,只有联邦的约10%,就显示出,这不是个货真价实的分权式联邦制。大马实需要一种新型的地方主义(New Localism)与扁平治理。
至于公共参与政事,则涉及了公私部门的智库(Think Tank)、公益(如消费人协会)与私益(如商会)利益集团,与参与型政治文化的事宜。公民若仅埋头于私事私务,而忘公,就只能是无“公”之民。空有民之名,而无公之实。
近年来,政治经济学与公共管理学兴起了民主治理与民主行政的用语,指的皆是如何提高公民的主体意识与公共意识,以便成为当家又当权,有主权又主事的私不忘公的知情、肯于学习、可沟通的参与型公民(Participatory Citizen)。