谈到大马的政治体制,一般多用立宪君主制或议会民主制来形容之,把两者结合起来,便是议会君主制。这个体制最早形成于17世纪的英国。大马曾是英国的殖民地,延用了这个体制自也不令人感到意外。
只是,英国的政治传统仅是构成大马政治体制的一个部份,而非全部,如大马的联邦体制、成立宪法、宪法至上的制度特征,便是效法美国,而非英国;此外,据知大马的183条宪法中,有约89条与印度宪法有高度的相关性。伸言之,这是部综合各家特点,边加上本土国情的国情化宪法,是部具有大马特色的联邦宪法。
这虽是成文宪法且内容颇长,与印度宪法一样,像本书那么长,可竟没有序文,宪法中也没提到民主、法治、独立司法、世俗或神权国类的用语。
多党制降低修宪门槛
尽管如此,大马还是一个依法治国与依法行政的法治国,而且是宪法至上国,也就是说,联邦宪法是这个联邦的最高法律,而这部宪法在性质上是世俗的,而非神权的。在英国,实践的是议会(国会)至上的原则,也就是说,议会可以通过任何法案,且英国也没有成文宪法,而只有多部历史性文件以做为依法治国与依法行政的原则与基础。
从法理上言,法治讲的是法律的统治之义,即它是按照一国的一套法律规则与制度来治理的国家。一般也称之为宪政。宪政也可说是限定政府可以做什么,不可以做什么的“限政”。若违法,法院便可以依法宣布它不合宪,违宪而失去法律效应。只是,法理归法理,在实际的政治过程中,法院未必受到尊重。大法官也可能因依法行事而丢官,如1980年代的大马。
这里的问题是,虽说宪法是至上的,可宪法也是可以修改的,只要执政党或执政联盟在议会拥有2/3席位,便可修宪以符合执政者的需要。
在马来西亚,自1957年独立以来迄今,宪法已被修改了50多次。法理上言,大马是个刚性宪法国,即宪法不是那么容易修改;只是,这也得看修宪的性质而言。有些条款只要简单多数(即51%的票)便可通过,如选区划分。因此大马的选区常被任意划分,不同选区的选民人数差距也从1957年的不可超过15%被修改为不可超过50%,之后甚至去掉上限,即可以无限,以至会出现选民相差几倍的现象。
有些条款如增加或减少选区则需要国会2/3通过。多数条款是需要2/3才可修宪;只是,由于大马的政党体制流行走多党联盟对多党联盟,以至易出现执政联盟在议会中得到2/3议席的现象。这就使刚性宪法变成了柔性宪法。
在实践严格三权分立的国家如美国,这是难以做到的。因为,美国是行政(即政府)与议会相对独立,各有各的产生方式,故相互独立;可大马的议会制是,政府是议会中的一部份。这是因为政府的产生是由执政党在议会中过半数,故是在议会中产生,而不是由选民直接选出。
这就致成了议会与行政(即政府)合一的后果。从好的方面看,这有助于提高行政效力,也不易产生政府停摆的现象(如美国),可其坏处则是,政府较可以为所欲为;甚至是众相之首的首相,可能成为民选的独裁者。因为首相拥有提名内阁成员的权力。不听话的内阁成员可以被首相罢免,且议会内阁制著重集体责任,即全阁员得对政府政策一致支持。
这里也显示任何制度设计均是有一好没两好。不论是美式总统制或英式议会制,均有其优缺点。在大马,本来君主如国家元首或各州的统治者也可对政府起一定的限制作用,只是自1983年的修宪后,王权也受到削弱,如30天内没御准下议院的法案,法案便自动生效。
统治者会议增阻力
尽管如此,大马的统治者会议这个制度设计还是起一定的限权作用。以修宪为例,有些条款,如宪法第152条及153条,即便在议会中得到2/3议员支持,也还得经过统治者会议这一关。这就加大了修宪的阻力。此外,在涉及沙砂的州利益时,修宪也得经过沙砂两州的州议会通过才行。不过,只要执政联邦得到绝大多数选民的支持,还是可能对统治者产生压力。1984年与1993年削王权便是两个实例。
大马的传统世袭统治者并不是完全的虚君,而是拥有一定权力的州君或国君。若按照联邦宪法,国家元首是国家第一人,也是三军总司令,伊斯兰与马来习俗的最高领袖,及行政、司法与立法权的来源。当然,这是名义上的权力,而非实权。法理上,国家元首是国家首长,也是行政首长,可实际上,元首(或各州统治者)得接受内阁的谏议行事。
伸言之,统治者(州与国君)是统而不治,而政府则是治而不统,即名义上主权属于国君,可实际上权力行使则落在政府。政府就是三权分立中的行政、司法与立法中的行政机关。这也是何以政府常被冠上首相的名称,如特朗普行政机关或马哈迪行政机关之故。在议会民主制国家,政府的权力是很大的,这个权力不仅仅是法理上的,也是政治与行政上的。
行政权独大难制衡
现代世界的一个趋势是,在三权分立中,行政权有一枝独秀的趋势以至政府可能成为首相政府。在大马,便有学者说大马是个行政国,也就是行政权独大,特别是在1971年新经济政策出台后,中央政府权力更是如虎添翼。总的来说,人民若对政府要求越多,政府功能越扩大。那么行政权也会随之扩大,成为行政独大的行政国。
在实践议会民主制的国家,由于议行合一,若政党又搞联盟,使多党制失去制衡作用,政府的权力自然会日趋强大与集中。这究竟是好事还是坏事,就看权力使用的目的,如是削王权还是扩大朋党间的权钱交易。这里也涉及了权力是否中性的课题,进而言之,也涉及了政府是否中性的课题。
法理上言,宪政国家应一切依法治国,依法行政为原则,政府也应该是认法不认人,在种族、宗教等方面是“色盲”的,只是大马的宪政有其大马化、国情化的一面,如马来人与东马土著享有特殊地位,伊斯兰是联邦的宗教,而这个联邦宗教是否等于说是官方宗教?它是享有一尊的地位?