有道是人以群分,这个分的界线,可以建立在族裔、种族、宗教、语文、阶级及其他多种多样的基础上。至于分的目的,也可能是多样的。其中,为了争权夺利或资源的分配;而分,也就是,把其他不属于我群(We Group)的他者排斥在外,以利我群,是常见的现象。
实则,当代政治学便倾向于把政治定义为价值的权威性或威权性分配,或是制定与执行公共政策。说白了就是,有关什么人得到什么,何时得到,如何得到,得到多少。这确是够现实的定义。先把人群分为我群与他群,再争权夺利更是多元种族社会的常见手段。
一般的情况是,占人口多数者会居于支配地位,把多元的其他少数群体排斥在外;可也有少数群体占支配地位,把多数排斥在外的情况。如1994年之前的南非,或当前的叙利亚、伊拉克。
在少数群体占支配地位的国家,通常不会采用民主选举制,若采用,也会有许多人为的偏差与不同。其结果,自会引起占人口多数的族群教群的不满,而使政局充满紧张,暴力也成为常用手段。
若多数占支配地位,而施政又不公,也同样会引起少数的不满,若这少数有其传统的聚居地,更易出现民族自决(National Self-Determination)的要求,如斯里兰卡的泰米尔族,便与中央展开了长达20多年的武装斗争。菲南的摩落族(Moro)亦然。
只是,总的来说;迄今,国际社会,包括联合国,并不鼓励独立,而较倾向于让少数拥有自治权,特别是有关文化、语文、宗教、教育方面的自主自治权。如印尼的亚齐,加拿大的魁北克省,西班牙的巴斯克(Basque)或Catalonia,或是比利时的德裔文化区等。
难以协调的原则
从政治体制与制度安排上言,有不少这类多元国家,并不是单纯的多数决民主制(Majoritarian Rule),而走协和式或共识性民主制(Consociational/Consensual Democracy),或是半协和制。之所以在于,理论上,建立在主权在民与多数决基础上的现代民主,易产生多数暴政(Tyranny of The Majority)的问题,而使少数心生不满。理论上虽说,少数服从多数,多数尊重少数;可实际上,两者间常是难以协调的。如在大马,便有穆斯林说,吉兰丹议会是依据民主程序产生的,按照少数服从多数的多数决原则,反对吉兰丹实施伊斯兰刑事法,便是反民主,不尊重民主原则。
实则,若按照严格的多数决原则走,多数多元社会会内乱不息,以四分五裂告终。于此,便涉及了妥协的事宜。妥协的结果,便是世界范围内,有不少亚非拉欧洲国家,实际上是走,或曾走妥协性的协和型民主。理想型的协和型民主有四大特点;一为大联合政府,也就是由多元族群、教群组成的多元组合政府,以便收编或包容尽可能多的异质群体在内;二为大体上按照人口比例分配政府职位与财政,以平息患不均的不满;三为,让相对少数群体享有较多的超额代表(Overrepresentation),及让彼此享有在重大事项上的相互否决权;四为,让各群体享有文化、宗教、语言、教育自主权与自治权。
可以看出,这是个旨在保障少数群体权益,让他们有安心感的保障体制。它的重点不在单纯的民主(多数决),也不在于效率,而在于少数群体的安全与安心。它虽有违民主原,却有其现实的适用性,也确发挥了许多正面效果。
按照学者Arend Lijphart的研究,1943年以来的瑞士;一战之后的比利时;1955-1966年的奥地利;1917-1967年的荷兰,及卢森堡等均采用过这制度。后来,因为随著现代化与都市化的进程等的作用,不同群体间的差异逐渐淡化,而脱离这体制。也就是,在欧洲一些国家,这体制有其历史合理性,或至少曾是个过度性的制度安排。当然,在一些深度分裂(Deeply Divided)社会,这个过度性可能需要漫长,甚至永续不衰。
总统制的好与坏
其他如南非、塞浦鲁斯、哥伦比亚、黎巴嫩、乌拉圭、苏里南等,也曾或尚采用这体制。当然,由于国情不同,它不可能是理想型的协和体制,而较可能是协和为主,多数决为辅,或多数决为主,协和为辅,如印度与大马。
大马在不同的历史阶段,也曾有过不同程度的协和体制的一些特征。如在1957-69年这期间,巫统与马华公会间,曾有较高程度的权力分享(Power Sharing);只是,之后巫统独大日趋明显,以至有人用强制性协和来形容1970年代后的大马。也就是多数决多过协和。
之所以,不在于人口比例过度失衡,(马来人在2013年也仅占55%),而在于大马特色的历史与宪政如马来人享有特殊地位,军警官僚多为马来人,中央集权的联邦体制与不公的选区划分等。从政治体制上言,大马虽非单一制国家,却具有单一制国家的集权特色(如在立法、行政、财政上,中央占优势),我国的选举制度是赢家通吃制(Winner-Take-All),而非比例代表制;议会中行政与立法合一(议会内阁制)。
这些制度安排均产生了趋向中心的趋势(有人称之为向心型民主,而称总统制,高度地方分权与比例代表制为易产生离心的离心型民主制。从好的方面言,它可制约分裂;从坏的方面言,它致成一个合而不和的多元社会。