对大马来说,在谈到发展时,多数人会联想到经济政策,特别是1971年出台的新经济政策,而较少人会联想到社会政策。

所谓社会政策,是有关社会发展、社会服务、社会保护、社会保障等的相关政策与制度安排。在发达国,社会政策通常以福利国的形式出现,是个政治福利化、福利政治化的产品。伸言之,福利与政治是形影不离的。这是因为第二次世界大战后,发达国在公民权利与政治权利的基础上,又延伸发展出了社会权利(SocialRights)的理念,认为公民权利包括社会公民权;也就是,公民享有过著体面生活的应享权利,这是一种新的公民观。

过度福利化引反弹

在英国,早在1940年代后期,便建立了现代第一个福利国。它的产生,与二次大战时的英国的战时经济,战后人心思定,及前苏联的社会主义体制有关。因为,苏联为民提供了全民保障制,这个制度,也是影响美国在1935年大萧条时,出台社会保障法(Social Security Act)的要因之一。约言之,福利国的出现,有其特定的历史条件与合理性。只是,凡事过犹不及,过度的福利化,也在1980年代引发强势反弹。

就大马言,早在1946年,便有了福利局;只是,它在性质是残余型或补救型的福利,不像英国本土那么全民取向与著重社会平等与社会公平。所谓补救或残余,是说它仅是种救残补缺的不得不尔的象征性社会保护,其对象,也仅限于一些真正无依无靠的老人或残疾人。性质上,像传统慈善事业,是出于施舍、同情心,而非权利。

个人累积型基金制

换言之,在二次战后,英国本土虽实行高水平的先进全民保障福利政策,可在殖民地如马新,则实行传统的、低水平与民间承担,而非国家承担财政的较低水平福利。此点,也见之于退休养老金计划中。

战后的英国与其他发达国,大多选择现收现付型退休养老金制度。所谓现收现付或随收随付(PayAsYouGo)制,是种世代转移支付制,即当期的在职人员交纳社会保障税,用来支付给现时的退休人员。它具有储蓄、保障与收入再分配三重功能。在开始时,是没有备底基金的。当人口处在增长期,且经济增长顺畅,它确能实现社会平等、社会公平与稳定的目标,可当人口递减,而退休人员递增,外加上增长放缓,政府收入停滞时,这个制度便难以为继,出现大额空帐(Unfunded)。逼使国家得加税或提高退休年龄。

马来亚在1952年,则出台了个人积累型公积金制(新加坡在1956年启动)。个人积累型养老计划的优点在于,虽然没有收入再分配功能,却能调动职工的积极性,也愿抑制当前消费,积极储蓄养老。其缺点是,缺乏互助互济性,是种自己顾自己的自利型养老制。它的长处是可持续性高,短处则是没有调节贫富的功能。可1981年,智利则从现收现付制转向大马型个人积累制,也就是个人的确定交纳仅进入个人帐户,到期时(如55岁)可连本带利收回。

公积金功能多样化

不同的是,智利模式是政府立法监督,而积累基金则交给独立的私人机构经营,行政监管与实际运作分开。而大马则是国家管理型职工确定交纳制,也就是,行政监管与运作皆操在公积金局手上。在当前,会员已有1400多万,基金总额已近6000亿令吉。在1952年时,公积金的确定交纳率是雇主与雇员同比例各交5%,即共10%,目前已升至24%(雇员11%,雇主13%,惟月薪5000以上者,雇主可仅交12%)。

随著时代的变化,公积金的功能也不再局限于养老。如1994年时,便把帐户分为帐户1(60%),帐户2(30%,可用来购买房屋),与帐户3(10%,可用来医疗重病)。

除了公积金,大马也在1971年出台了社会保险机构(Socso)制。这是从英国的职工工伤制演化出来的工伤保险制,与公积金一样,是以职工为主要对象,交纳率则与职工薪资变化挂钩,仅占薪资的很小部份,惟雇主的交纳率高于雇员。

在2014年,Socso会员已有1400多万,同年有约44万人领取各类给付,2014年的给付额约24亿令吉。Socso的保险范围仅适用于在职员工,给付种类包括暂时或永久失去工作能力,及因工去世后的家属福利。

不论是公积金或社险,其特点是,在性质上均是种职工福利,也由雇主与雇员共同承担保障责任;政府只负责管理、不出资,是市场与个人自了型社会保障制。只是,就卫生医疗言,大马的制度倒是类似英国的国民医疗服务(NHS)制,是国家出资的公共财政型福利。个人或雇主即便没有购买保险,也可以低价得到公共医疗服务。

显见大马走的是双轨制,即退休、工伤是走市场制,而医疗则是靠一般税收来维持。对贫困人民言,这个财政型(Tax-Financed)全民医疗制是须加以护卫,也要谨防政府搞过度的民营化,如英国便意图走上把责任交给市场与个人的路线。这种新自由主义做法会加剧贫富差距。

另外,大马也有类似发达国,以及新港的公共住房政策。在2014年,已建有107万的廉价屋与37万的组屋。这在性质上是种住房补贴政策。1990年代以来,也流行要发展商承建,强制屋业发展商,在其发展计划中,建一定比例廉价屋。

尚无失业救济金制

由于土地属于州政府所管,故州政府也在廉价屋中扮演吃重角色。在2014年,大马共有约480多万有地中价屋与约60万套公寓,拥屋率为76%(惟吉隆坡只有51%,应多考虑多建廉租屋而非廉价屋,在香港,有很多低收入者是跟政府租廉租屋的)。

除了养老、医疗与住房外,大马也有其他补救型社会救济政策,如有59所收容所,收容了7000多的无依无靠的孩童、老人与残疾人等,也有发放援助金给各类残障人士、贫困家庭、单亲家庭等。政府也有拨款给一些从事公益事业的非政府组织。

大体上言,大马虽还算不上名符其实的福利国,也可说是比上不足、比下有余,若以政府收入与支出占国民生产总值(GDP)的百分比言,高福利国通常占到40-50%,美日则占到30-35%,而大马则占约25%。有一点是,大马迄今尚无失业救济金制度,大马职工总会也在极力争取。其实羊毛出在羊身上,要多少福利,便得多缴纳税,而许多强制缴纳的钱,实为薪酬的一部份。

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