最近闹得沸沸扬扬的自动执法系统(AES),是由两家私营公司斥资装置自动执法拍摄机,摄录超速的交通工具,再向车主发出罚单。这两家系统承包商将从罚金中抽取佣金,以收回成本及赚取盈利。一般大众对自动执法系统非常不满意,但碍于系统只能向违规者开发单,所以民众不敢大发雷霆,只是发发牢骚。

本文要探讨的不是自动执法系统可不可以降低车祸率,也非讨论奉公守法会不会导致承包商倒闭。而是探讨这系统背后作业方式——特许公共私营合作(Public-Private Partnership)与私营融资计划(Private Finance Initiative)

70和80年代的宏观经济错位和财政压力,导致多国公共债务水平迅速增长,迫使许多国家改变公共采购(Procurement)的方式。意思就是说,国家公共债务增长,政府收紧开销,减少借贷,鼓励私人界提供基础设施与服务。这就是特许公共私营合作的雏形。

私营融资计划是特许公共私营合作一种采购的方式。政府下放对基础设施与服务的拥有与管理权,不为一些基础设施与服务进行拨款,改由私营公司拥有特许经营权,进行融资、兴建,管理原本由应国家提供的设施与服务。私营融资大多采用使用者付费的概念,私营公司将在特许经营权期限内收费。最好的例子便是南北大道、白蒲大道等数十条收费大道。

政府在私营融资的付出可以是实物,特别是现有资产转移。政府也可能会提供资金补贴,或一次性补助金以吸引私营投资者。在一些情况下,政府也会为私营融资计划项目提供收入补贴,包括税收减免或提供担保的固定期限的年收入。

将费用转嫁给使用者

1992年,英国政府想要在不增加公共开支与借贷的情况下,提高对基础设施的投资而决定推行私营融资。使用私营融资的吸引力,就在于基础设施项目是私营发展项目,由私营公司进行融资,贷款将不会列入公共部门资产负债表。这让英国政府在帐目上没有增加公共借贷的情况下,成功提供更多基础设施与服务。

除了英国,澳洲、加拿大、印度等国家也推行私营融资。所提供的服务与基础设施包括高速大道、铁路与交通系统、电力、水利、电信、水供、机场等。

但私营融资不是不必付费的乌托邦,而是把费用直接转嫁给使用者的一种作业方式。若政府是使用者,私营融资不是让政府不必付费,而是分期付款。这分期付款的款项中除了建设费用,也包括贷款利息,管理费用与特许经营的盈利。

私营融资的好处是,政府可以在资源有限下,利用私营公司资金提供服务与设施。获得服务与设施的同时,私营公司一般上也会带来技术和管理方面的提升。理论上,特许经营公司也应有效地分担风险与回酬。进而允许政府把资源分配到更紧急与更重要的项目上,通过优化公共采购以达到提升综合国力与提升国民生活素质。

这些年来,我国推行的私营融资计划有收费大道、污水处理、固体垃圾处理、学校校舍、公仆宿舍、医院、生物科技研究公司、监狱等。第九大马计划中提到2006至2010年间,政府将运用特许公共私营合作的方式,来获取总值200亿马币的425个项目。

私营融资或被滥用

第十大马计划更进一步提升到,以627亿的特许公共私营合作,来获取更多的服务与基础设施,其中包括兴建7个收费大道、兴建5间MARA工艺大学(UiTM)分校、兴建鹅麦综合交通总站、重建吉隆坡Angkasapuri综合媒体城、私营化槟城港口私人有限公司,和提供教育、医疗保健等基础设施与服务。第十大马计划明确提到在2011至2015年之间,政府会致力制造一个新的私营化浪潮,以增加私人投资,提高效率,缓解政府经济负担。

私营融资计划一个常见争议是,即使政府已经承担收入相关的风险,包括税收减免或提供担保的固定期限的年收入,但私人投资者获得的回报率却高于政府债券利率,即是说政府承担收入相关的风险后,人民依然需付出比原来更高的费用,才能使用到私人投资者提供基础设施与服务。私营融资计划无法达致双赢或多赢的局面,唯一的赢家就是特许经营者。

其他私营融资计划的隐忧是,政府过度依赖私营融资计划,把多数原来应由税收兴建的基础设施与服务,都转交给私营公司经营,增加人民长期负担的当儿,原有的税收也有被滥用的可能。

私营融资没有反映在政府的帐目上,并不代表政府不必付费。数量不多的分期付款,短期内也许对国家财务没有什么影响,无限度地推行私营融资,就似举债度日,累积下多数量的分期付款,未来肯定是一个财政上的负担。

一般上,政府下放对设施与服务的拥有与管理权,给特许经营公司,也同时给予该公司垄断的优势,所以进行竞争性招标,签订公平合约条款就非常重要了。然而,任人唯亲、裙带朋党、缺乏透明,政府承担过多风险,不公平合约条款都是私营融资计划可以被滥用的机会。

随便讲个好处,任意提个理由,并不足以合理化任何行为。自动执法系统可以减少车祸,不代表朋党应该得到合约;买国产车爱国,不表示国产车品质应该停滞;稀土工业可以带来经济发展,不意味著我们应该接受别人不要的工业;一个创意的办校方式,也没有解释为何独中开不成;大学生应该用功求学,为什么不能了解政治?先进国也有收费大道,并不能得出特许经营公司稳赚不赔的结论。

“特许公共私营合作”与“私营融资计划”是采购服务与设施的方式,是工具,是手中的剑。决策者必需了解这剑的特质与利弊。舞剑者若不了解手中的剑,不但保护不了自己,还会伤了自己。国家管理人要有的是审视全局的能力,分配资源的才华,预备将来的远见,为国为民的心。说容易,但做就有难度,所以我们才要选出有能力与才干的人来管理国家。

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