公共债务是个自古以来便有的现象,只是产生与延续公共债务的方式却古今有别。从古代到二次战时,公债的产生,主要源于战争。在古代,如公元2500前年的希腊城邦,掌权者可强制向人民借钱,若战胜,便用战利品还债,战败便沦为奴隶。二战后,还债方式,则主要靠经济增长与通贷膨胀,如二战后的欧美。
只是,进入1970年代后,发达国家经济增长大步放缓,且出现因人口老化与少子化造成的生之者寡,食之者众的结构性抑制因素。在人口老化,医疗支出剧增,增长前景不佳的情况下,如何还债,已成了当代发达国的恶梦。今天,多数发达国,如美英法德的公债占国内生产总值(GDP)的百分比,均接近100%,日本更高达200%以上。按目前的趋势走下去,美、英、法、德等的公债,均可能在2020年高达GDP的150%。债务违约的可能性日浓。
违约均是发展国家
在1980年代,主要违约国均是发展中国家,特别是非洲与拉美国家;今天,风水轮流转,连发达国均不能幸免。这个债务计时炸弹,何时爆发?法国政治经济学家雅克·阿塔利(Jacques Attali)在其《国家破产》一书里(中译本2011年)指出,自1970年代以来,违约(即破产)的国家中,有一半是其债额占到GDP的60%以上,另一半则在60%以下,可见60%只是粗指标。
易言之,除了GDP占比外,尚有其他因素在起作用,特别是市场信心。那市场信心又由什么决定?它包括赤字水平、债务水平及其期限(中短长期的债务结构)、国内储蓄率、外汇存底出口产品的价格、外债占比、利率高低、资产泡沫存在与否、人口结构、负债国家还债的意愿、舆论状态、政局、增长潜能与增长的可持续性等。而这些因素又是环环相扣互为因果的。
如债务水平太高,增长潜能便低,特别是政府收入中,有30%以上得用来还债,肯定增长前景不佳,因为政府已无余钱花在生产性投资上,既然无生产性投资,自也不会有可观的未来收入。
从历史经验来看,债务占到GDP的90%以上者,年均增长率均偏低,如约1%上下。既然财富无法增长,市场就会预期出现违约破产。因为,民间与企业财富已竭,政府的征税能力自也受限,更何况,在民主国家,征税是票仓毒药。
要如何处理高债务,基本上有10个方法:更高的税收、更少的开支、低利率(如日本)、外援(如国际货币基金组织(IMF)在1997-98年援助韩国)、战争(如二次大战)、违约(如冰岛)、货币贬值(如1997-98年的泰国)、内部贬值,即大幅降低薪资与生活水平(如2009年的一些波罗的海国)、快速的经济增长,及最常用的手法更严重的,甚至是失控的通膨,如1980-90年代的许多拉丁美洲国的经验。以前,破产还可能导致国家被接管或吞并,如19世纪末的埃及或1936年新芬兰被吞并入加拿大。当然,在当代,这种行为是不被允许的,顶多只是重新安排债务,延期偿付或要求放弃,减免部分债权,让债务人可重生。
若债务集中于少数人手中,就可能使债权人与债务人同时破产。也因此,法国与德国不敢让希腊破产,因不少法德银行为希腊的债权人,而希腊的债务,有2/3为外债。日本的公债虽高达GDP的200%以上,可内债占比高达95%,可用低利率(零)来减少还债压力。其前提则是,国内得有高储蓄。
公债带来的后遗症
从性质上言,债务拖得越多越久,等于把还债责任强加于后代,造成代际不公。也因此,当代发达国出现一个政治新主题:代际斗争(Generational War),这是个严重性不亚于阶级斗争的尖锐课题。
在1950-70年代,由于生之者众、食之者寡,经济高速增长,可逐渐还清二次大战时的战债;可在食之者众、生之者少,且增长前景欠佳的条件下,后代人更可能赖债不还。毕竟,是当代人强加于他们的债务,且他们也有心无力——除非有奇迹。
在这种情况下,可以预见,若无根本的结构性改革,特别是大幅减支、延长交付养老金、领取更低的养老金额、个人负担更多的教育与医疗费、精简政府机构等的话,不必等太久,可能在2020年代,发达国的债务融资型民主(Debt-Financed Democracy),可能会崩溃。对未富,而人口已渐老的国家如大马言,更须懂得趋利避害。只是,政治人物多会选择避重就轻,而非勇于解决问题,直到危机爆发。
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