美国联邦政府停摆,公务员得搞众筹过活。在美国,这是见怪不怪的现象,可在实行议会民主制的国家,如英国与大马,这是难以思议的事。之所以,主因在于美式总统民主与英式议会民主制的体制设计有所不同,而之所以不同,则涉及了人生观与具体的利益考量。这里也突显出,民主的形式也是颇多样的。
整体上言,在20世纪之前,君主制是盛行的政治体制,而共和制,如美国与法国,可说是少数派;惟进入20世纪后,特别是在第一次与第二次大战后,实践共和制的国家剧增,而君主制国家即便保住了形式上的君主制,可也大多是君主的权力受到宪法明文,或宪法惯例制约的立宪君主制国家,如大马。今天有君主的国家,只剩下30多个,真可说是世异则事异。
美国制度制衡机制
不论是共和民主或立宪君主,多数国家基本上均是实行宪政的国家,也有一套成文或不成文的国家大法——即宪法。这个宪法决定了一个国家的政体与制度设计,如法国的半总统制(即总统制与议会制的混合政体),或俄罗斯与土耳其的超级总统制。美国则是走三权分立与联邦相结合的美式总统民主制。英国则是议会与行政机关合一(议行合一)。
这个美式制度的重点是,制衡与其制衡机制。表现在两个方面,横向的三权分立,也就是以权力约束权力的行政、立法与司法三者间的权力分割;其中,总统(即行政机关的首长)与国会(即立法院)之间,可在许多事项上相互否决对方。这个否决权便是政府会常停摆的主因。
此外,联邦制则是一种纵向的权力分割,使中央政府与地方政府间也可互相制衡,进而保住州权利。大马也是联邦制,只是,大马是形式上是联邦,实则具有许多中央集权的要素,这一点明显地表现在立法、行政与财政上。
美国政体为何偏重制衡?这自有其历史背景与制度设计者的价值偏好与实质利益考量。从历史背景来看,17与18世纪的欧洲兴起了一般启蒙运动与反专制的思潮。其中,保护个人自由与财产是一些启蒙主将如洛克(John Locke,1631-1704)的突出主张,其一般上也被视为是自由主义思想之父。由于重视保障个人自由与财产,自然会倾向限制政府权力的主张。
体制背后的人性观
此外, 提出明确三权分立的法国政治哲学家孟德斯鸠(Montesquieu,1689-1755)也很重视财产保障与贸易,认为贸易有助于培养稳定社会的价值,因为战争会破坏国际贸易。
就美国的具体情况言,在1780年代,辩论制定宪法时,至少出现了四种不同的体制设计观,这些设计观背后又有特定的人性观在起作用。相信人性善者认为,最好的政府是管理最少的政府,也就是政府越小越好;相信人性恶者则考虑得更复杂,有人提出政府应有所作为,也有人提出政府权力应尽可能受到限制;甚至有人提出不同群体可相互否决议案的并行式多数的相互制衡观。
最终的产品则是, 制衡至上论胜出。之所以,一种分析是,宪法制定者多为资产阶级。对资产阶级言,保护个人自由与财产比单纯的多数决与多数统治更重要。说白了,就是法治先于民主。因为若是多数决民主先于法治,那么有产者的财产便没有保障,多数无产者可制定没收有产者财产的法律。
因此, 为了防止这种后果的可能性,制宪者便设定了宪法至上的法治体制,也就是这一代(制宪者)制定一套可制约后人行为的宪定,宪决法规,要后人按这宪定法规行事。这也是为何,美国的制度设计有限定民主的主因,如选举人团、司法审查、小党难以生存的选举制度、放任游说、较宽的政治捐款制等,其后果之一则是,美国的投票率通常都在50%上下,远低于大马。
实则,同样被定位为完整民主的日本,其投票率也是长期低迷,有人甚至说日式民主是形式民主,实为官主(即官主主义),因政务官受制于官僚。
政治学者一般认为,法治多倾向保守维护即有的体制与秩序;搞宪政的专家甚至说法治与民主是对矛盾,也就是法治是既得权益者,设计来防止暴民政治的制度设计;只有事前,事先用一套法规来限定民主(多数/统治),有权有势者才会安心,有安全感。
法治先于民主?
法治论者也说,宪定约束对弱者也是有利的,首先它使有权有势者不会诉诸暴力来破坏民主;其次弱者富起来后,也要有宪定约束来保障他们的既得利益。易言之,这是双赢安排。防止暴民取得政权后,肆意妄为,是防止多数人的暴政良方。只是也有不少人特别是左派,对这些说辞有意见。
美国是头号资本主义国家,而资本主义基本上是只讲政治民主,不讲社会民主或经济民主。这里的社会或经济民主,指的是平等。资本家认为经济平等有损效率与生产力,让人没有动力,可左派人士则认为,社会主义民主,既讲政治民主,也讲社会与经济民主,因为只有收入与财富相对平等,才有可能实现完整民主。
资本家著重法治可预定性,社会主义者强调多数决与统治,不应用宪定约束来约束民主——这一代人民的决定。
进而言之,也可能说,法治是为未来设计的,而民主是这一代人的,不应过度受到上一代或前前代的宪定约束。在美国当然也有宪法修订案,只是修宪有修宪的既定程序,重大修宪门槛也很高。通常是说易行难。同理,大马也是宪法至上国,有些重大修宪除了国会之外,还需要统治者会议的认可,这也是法治先于民主的一例。