南海纠纷愈发严重　东盟一半成员国受促组联盟应对

分析人士指出，随著南海紧张局势变得愈发严重，东盟-中国行为准则的起草“无处可去”，东盟10个成员国中有一半应该团结起来，制定一个框架，以此管理有争议海域的紧张局势。

据菲律宾媒体调查中心（PCIJ）报导，上个月耶诞节那天，一群来自菲律宾沿海城镇邦阿西楠因凡塔镇Barangay Cato的渔民没有和家人一起庆祝，而是航行到斯卡伯勒浅滩，这是邻近的三描礼士省海岸附近的一个鱼资源丰富渔场，中国在2012年与菲律宾对峙后占领了该地。

由于天气恶劣，菲律宾渔民停泊了几个星期，等到大风平息后他们就立即启航了。

这些渔民进入浅滩的通道有限，但村干部巴纳查说这总比没有好，毕竟那里是鱼最多的地方。中国船只曾将菲律宾人赶出他们的传统渔场，这剥夺了渔民们生计，如今当局让渔民们在浅滩周围捕鱼。巴纳查向菲律宾调查新闻中心（PCIJ）表示：“我们希望他们（渔民）能够说出来。渔民不应该被禁止，并且该被允许在该地区捕鱼。”

在去年的11月，在南海的另一片海域中，中国海警船只使用水炮阻挡了前往阿云金（第二托马斯）浅滩为一艘失事船只补给部队的菲律宾船只。该浅滩位于菲律宾专属经济区（EEZ）内，常设仲裁法院（PCA）2016年的一项裁决，驳回了中国对几乎整个南海的九段线主张。然而，北京却不承认这一决定。

阿云金浅滩的新事件引发了马尼拉的另一次外交抗议活动，仅今年就至少有183起抗议活动之一。菲律宾外交部长洛钦表示，这强调了完成东南亚国家联盟（东盟）与中国谈判的行为准则（COC）的紧迫性。他说这是一个“无处可去”的框架。

拟议的COC不会解决在每年数十亿美元的贸易流经的水域中，哪个国家拥有什么。它旨在提供机制，以避免随著水域日益军事化而出现误判，并管理紧张局势，以便在误判爆发时不会升级小规模冲突。

COC与《海上意外遭遇守则》（CUES）进行了比较，后者是2014年西太平洋海军研讨会上达成的一项协议，该协议为海军提供安全指南以避免碰撞、确保安全速度和距离，并建立无线电通信程序。

据政治杂志《外交家》（The Diplomat）发表的一份报告，菲律宾还在COC中提出了一项条款，要求“尊重渔民行使传统捕鱼权……及进入渔场” 。

菲律宾是与北京会谈的国家协调员。2018年8月，东盟和中国宣布了COC的单一谈判文本草案，为该机制的运作带来了希望。

但在洛钦发表最新声明前，菲律宾总统杜特蒂在2019年8月已对延误表示担忧。

东盟小组

在洛钦发表声明后，四位分析师和观察员在与PCIJ的单独采访中，提出了在东盟内部建立一个小组或联盟的必要性。

他们表示，较小的联盟可能由4个在南海拥有主权的东盟成员国组成——菲律宾，越南，马来西亚和汶莱。印尼可能是第5个成员国，因为它担心纳土纳群岛不是北京对争议水域的九段线主张的一部分，但中国船只经常访问该群岛。

华盛顿美国国家战争学院东南亚问题专家阿布扎指出，能看到的最好的情况是，如果声索国独立于东盟行事，小型多边主义是唯一的出路。

菲律宾最高法院前法官卡皮奥领导了一场关于该国对有争议海域主权的资讯运动，他表示，东盟的决策过程需要达成共识，这已经束缚了这个由10个成员国组成的东盟。

卡皮奥说道：“受中国九段线影响的东盟沿海五国应该组成一个愿意反对中国在南海霸权和霸凌行径的联盟。”

他也补充：“东盟最紧迫的问题是要求中国，尊重《联合国海洋法公约》（Unclos），所保障东盟5个沿海国家的海域。”中国和所有东盟沿海国家都有加入该公约。

阿布扎说，联盟应该由印尼领导；卡皮奥则认为，它应该由菲律宾领导。

此前，南海观察员就曾讨论过在东盟内部建立一个小组的提议。而在对日益咄咄逼人的中国进行反击的紧迫性之际，它又“复活”了。 

他们补充说，该小组还应该领导COC的起草，以管理争议水域的紧张局势。

总部设在马尼拉的智库国家利益基金会（Foundation for the National Interest）临时主席阿马多尔起初乐观认为，东盟可以在管理冲突方面发挥重要作用，但如今他的想法不再如此。

阿马多尔解释，问题在于东盟与中国进行联合谈判的愿景没有实现。“这变成了一个11个国家的讨论，这是一个完全不同的‘生物’。”

“现在我认为是时候了。实际上可能有点晚了，也许我们应该让东盟内的所有声索国先坐下来。”

马来西亚策略与国际研究院（ISIS）高级研究员丹尼尔表示，分组是向前迈进的一种方式，尽管他对声索国能团结起来感到不乐观。

他指出：“我们谈论的是缓解海洋领域的紧张局势，对吧？我认为它应该主要由有直接利害关系的成员国，即沿岸国领导。它们可能得到其他东盟成员国的支持，这些成员国对支援前者的立场有直接兴趣。”

丹尼尔也表示：“我认为，东盟的作用充其量是向在南海拥有合法利益的成员国发挥支援作用。对我来说，这将是一种更有希望的前进方式。”

另一方面，在越南首都河内出世的夏威夷亚太安全研究中心（APCSS）教授武文认为，在中国在有争议的海域集结并拒绝2016年PCA裁决之后，COC是“徒劳的野心”。

武文表示，在此背景下，东盟只能通过坚持公认的国际法，特别是《联合国海洋法公约》和常设仲裁法院的裁决来保持其相关性，“而非寻求在海洋的自由和开放与中国的要求之间达成妥协。”

南海对成员国的重要性不平等

丹尼尔说，他对COC没有像其支持者最初希望的那样向前迈进并无感到惊讶。他说，南海争议对所有东盟成员国的权重并不相同，“不是每个人都认为东盟应该在南海领导这个问题。”

其他东盟成员国与中国在湄公河问题上有单独的纠纷，湄公河是一条流经中国，缅甸，泰国，寮国，柬埔寨和越南的跨境河流。

他指出，中国和寮国对河流的筑坝限制了对邻国的供水，“但你有看过马来西亚，菲律宾和印尼提出这些问题吗？”

阿布扎说，东盟在解决几个问题上“被证明是无能为力的”——不仅是南海纠纷或湄公河筑坝，还有缅甸内战。他列举了几个成员国由于债务和其他经济纠葛而对中国的依赖。

丹尼尔表示，即便如此也不意味著东盟变得无关紧要，并指该联盟确实有影响力，“这就是为何每个人都在看它所说的话...如果中国有其方式，这些声明甚至不会在那里。”

他续称：“东盟作为一个整体继续对南海的事态发展表示关切，并努力缓解这些事态发展，这一事实本身就很重要，我想人们感到不安的是，也许还有很多事情可以做。”

丹尼尔补充说，东盟主席这个角色在成员国之间轮换，将继续发挥重要作用。“主席需要能够在其成员国和联盟的合法利益之间以及显然来自外部行为者的压力和影响之间踩踏这条细线和平衡。北京能够对某些成员国施加压力，但不是所有。”

柬埔寨的亲北京立场阻碍了在南海纠纷上达成地区共识，该国将在今年担任东盟轮值主席国。

先解决内部问题

专家表示，中国利用海洋行为准则的延迟来改变争议海域的事实，表明了中国缺乏诚意。

北京进一步强化了人工岛。它还通过了一项海岸警卫队法律，允许使用武力，这与拟议的COC所设想的和平与稳定背道而驰。专家表示，这些举措破坏了COC的未来。

除了菲律宾外，拟议联盟中的其他东盟国家在过去10年内与中国发生了一系列备受瞩目的小规模冲突。

据报导，今年早些时候，北京要求印尼停止在纳土纳群岛水域钻探石油和天然气，称该群岛是中国领土。

2019年，在2019冠状病毒病大流行之前之前，中国将其船只派往砂拉越，与马来西亚就西卡佩拉（West Capella）的部署进行对峙，西卡佩拉是国家石油公司（Petronas）签约的一艘钻探船。越南也派出了船只。

2014年，在北京在越南专属经济区内安装石油钻井平台后，中国和越南也出现了类似的僵局。它导致越南城市发生致命的反华骚乱。

阿布扎表示：“中国选择升级的时间和方式，以及要针对谁。因为忧需集体负责，他们小心翼翼地避免同时与两个以上的索赔人发生争执。”

分析人士指出，由5个成员国组成的联盟可能会对中国发起更有效的反击。但他们也强调，小组必须先解决自己的领土纷争。

阿马多尔说：“我们首先需要表明，在声索国中，我们实际上可在不必威胁任何人的情况下开始讨论。首先，我们不应该寻求中国的许可，因为在东盟内部，我们在南海有问题。”

阿布扎同意这说法，并称除非声索国解决自己的分歧并提出共同立场，否则什么都不会发生，他还指中国非常有效地利用了这一点。

他也说道：“即使东盟没有基于共识的决策，我也不确定该联盟是否会与中国对抗。但让我这样说：中国害怕东盟做出多边和统一的回应。如果不是这样，它就不会付出这样的努力来保持组织的分裂。”

争议国际化

与此同时，世界各国军队已加入美国的行列，在南海反击中国，进一步使这些水域军事化。2021年4月，欧盟宣布了一项新政策，以加强其在该地区的存在。

阿马多尔表示：“你现在不能把它与该地区的整个地缘政治分开。他们确实有根本利益，特别是海洋自由、贸易、航行自由以及前往这些地区的能力，他们将保护这些利益。”

分析人士认为，将纠纷国际化可能是最好的前进方向。

丹尼尔说：“其他人认为，因为东盟和其他成员国实际上没有能力自己管理这个问题——实际上他们只是没有—— 也许尽可能地国际化是一个好主意。”

但即使东盟依靠联盟来击退北京，分析人士也表示，该地区紧张局势进一步加剧，是这个由10个国家组成的联盟最不乐见的。无论COC谈判结果如何，分析人士都告诫不要最终由北京主导的文件。

根据《外交家》的一篇文章，抢先介绍了COC会谈，称中国已提议增加一项条款，将该地区以外的公司排除在任何合作之外。据报导，马来西亚对此表示反对，并指COC中的任何内容“均不得影响，缔约方与外国或自己选择的私人实体开展活动的权利或能力。”

而在最近的声明中，洛钦还反对“将任何外部势力排除在南海之外”。

武文发出警告：“中国只会支援反映和加强中国领导的等级秩序的行为准则，而不是基于《联合国海洋法公约》等中立规则的秩序。如果《行为准则》获中国接受，其工作将是秘密支持中国的既成事实，包括常设仲裁法院在其2016年裁决中确认的违反《联合国海洋法公约》的行为。”

阿马多尔说，这样的结果将使一些声索国的情况变得更糟。对于需要受相同行为准则约束的外部利益相关者来说，这也是不可接受的。

分析人士说，不仅东盟的相关性处于危险之中，而且该地区的和平与稳定也岌岌可危。

巴纳查表示，对于因凡塔镇的Barangay Cato渔民而言，他们仅要求保护自己的生计，“我们唯一的愿望是他们（渔民们）能够安心地捕鱼，并将丰富的渔获带回家。”

 

 

备注 :此专题报导为战争与和平报导研究所（IWPR）支持的SEAFORE东盟精英项目（SEAFORE ASEAN Masterclass project）之一。

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