如何评估2019财案?整体上看,可说是个四平八稳的财案,并没有什么大动作,如传说中可能出台的遗产税与股票资本盈利税并没有出现;前朝的一马援助金虽已改名为“生活援助金”,也一样照发,只是受益者范围有所收缩,金额也有所下调。如果第一个财案没有大动作,那么接下来的财案,大概也不会有大动作,特别第3年起,因为越接近大选,越不敢得罪太多人。
只是,没有得罪太多人,也预示可能不会有太多太大的经济与财政改革,而较有可能出现较小幅度的调整与修补。这又难免使带有太高期望的人群产生一定程度的失望。如何处理好这个期望与失望的落差,是个不小的挑战。2008年,台湾马英九胜选总统与之后国民党的大败,是个有参考价值的例子。
从性质上言, 我认为这是一个防守性的,而非进攻性的财案,也就是不求有大功但求无大过的政治选择。毕竟希盟虽取得中央政权,可其得票率并不过半,特别是马来票,只占约22%,这确实是个不小的心理压力。
非税收入成最大税源
对于财案,可以从收入与支出两个方面来谈。多数人尤其是普罗大众,会较偏重支出一面,也就是什么人群,得到什么,得到多少,如是亲民或亲商,抑或是民商皆亲,或哪一个族群得到最多。只是羊毛出在羊身上,天下没有白吃的午餐,得失总是对应的。从收入方面看,由于新政府有走减债再出发的节约路线,故得费心想方设法如何在尽可能不得罪人或市场的情况下减债。要减债基上有以下方法:提高既有税率、出台新税、举新债还旧债,或变卖国有资产(若有)。
这个财案显示出,新政府是走轻度加税(如汽水税与5年后的房地产盈利税)与使用国有资产,如机场产托与国油的特别股息(300亿令吉)。以大马现阶段的经济状况言,多使用国有资产,包括脱售国有持股应是较明智的做法。因为,在经济放缓的条件下,主流经济学也会主张政府减税与扩大支出来维持经济活力。
只是,由于现况是联邦政府债务已高居不下,若再减税或扩大支出,难免会引起市场不安与主权评级下降之虞。故“使用”国有资产,应是较好的选择,也可达到地尽其利(卖空置地)、物尽其用(善用国有建筑等)与货畅其流(脱售国有股权)的目的。既不加重人民担当,又能活化经济,何乐而不为?这些是个良策。国油也确是个解压器。
当然,这只是权宜之计,长远来看,还得靠增加税收,才是可持绩之道。从收入方面言,一贯以来,公司税均是政府的最大税源,实施消费税后,消费税成了第二大税源;再其次才是个人所得税。长远来看,只有这3大税源才是可靠与可持续的税源。
就2019财案言,非税收入反而成了最大税源(即预计占总收入2618亿中的856亿),只是这部分的收入中,主要来自油气收入,可油气的国际价格起落不定,很难说是可靠的收入源。若油气价格大跌,就得出台庞大的追加财案。在大马,追加预算案可说是常态,如2018年便追加了71亿。
从支出方面看,2019年依然如往昔一样,行政开支占了偏高的82%,这就削减了发展开支占比。而在行政开支方面,经常性的公务员薪酬如往昔占了最大块,即总支出的26%或行政开支的31%。同理,退休公务员的退休金也占了总支出的8.4%之高。还本付息,则占了总支出的10.5%。
支出结构没大变化
整体上言,支出结构与前朝没有太大的变化。虽然马哈迪希望人民不要太过依赖补贴,可补贴也依然占了约7%,相比2018年的9.5%有所下调。相信越靠近大选年,补贴与援助金应该逐步上升。毕竟,政治福利化,福利政治化,是希盟胜出的一个主因。要保权,便只好继续走福利化路线。
据此而论,除非动用国油的储备金,否则未来几年应会是赤字连连。之所以,这是种结构性赤字,而非周期性赤字。这个结构性赤字难以消除的主因还有,一是经济增长率较有可能从中速转向中低速,进而限制了所得税的占比。除非大幅增加间接税,特别是销售及服务税(SST),否则难大幅增收。
另一点是大马也逐步趋向高龄化社会。
一般来说,高龄化社会的经济活力会较低,而对政府需求则会增加,尤其是医疗支出方面。总的来说,大马会面对未富先老的挑战。其结果便是,收入与支出之间的差距会日趋扩大。
不会有根本性改革
那出路何在?理论上精简化政府机构,以更少的人手提供更有效的公共服务是一条出路,可这是一项经济正确,但政治不正确的选择。此点,可从发达国的先例中一窥究竟。在未发展到极端程度之前,不太可能有根本性改革,如希腊的实例。
大马的情况是,由于国油是个长期的提款机,人民也多认为,补贴是理所当然的应享权利,以至于连老马执政时期,也不敢贸然大砍补贴,遑论其他领导人。更何况,希盟有较强的讨好人民倾向(说得好听是以民为本,说得难听些则是民粹)。这里也涉及了民本对全球化的矛盾。
就经济政策言,未来大马也可能出现日趋激烈的走向效率优先兼顾公平,对公平优先兼顾效率的论战与路线。这个论战,也应会涉及官联公司的角色定位。2019财案中,财长有提及官联公司有排挤民营企业的不良作用,也重视民企的作用,可老马下台后,官联公司的作用也有可能再被强调。因为,许多马来精英是把官联公司与法定机构视为民族的护身符,民族安全感比经济效率更重要。