据知,当前世界有230多个国家与地区,其中有约120个可称为选举型民主国(Electoral Democracy)。当然也并不是每个有选举的国家均是名符其实的完整民主国家。如有许多国家的选举制度与过程并不公平,也不自由。也因此出现了更多样的分类。
如经济学人智库便用5标准来把各国分为:完整民主、有缺陷的民主、混合政权与威权主义国家4大类。这5标准为,选举过程与多元主义、政府运作、政治参与、政治文化与公民自由。
根据这标准,在2012年大马被归为有缺陷的民主,排名第64,新加坡被归类为混合政权,排名第81。此外印尼(53)与香港(63)也被归类为有缺陷的民主。
代议制促成当代民主
当然,如果用另类标准得出的结果会有出入,比方说也可用以下的7个标准来衡量一国的民主程度或民主指数,即民选的政务官、自由与公平的选举、参选权、包容性的普选、表达自由、取得各种讯息的通道,以及结社自由与自主等。
不论用什么标准,最基本的条件是政务官是民选的,则是根本性特征。之所以,是因为当代民主皆是间接而非直接民主,人民虽说是老板,也就是主权在民,可并没有直接参与公共决策而是透过代议士,也就是民意代表,为民作主,制定与执行公共政策,而这些代议士议事的场所,便是议会或称为立法机构。
在大马,联邦层次称为国会,为两院制。在州层次则称为州议会,为一院制。国会通过的议案称为法案(Act),州议会通过的称为州法案(Enactment)。
因为是间接民主,故当代民主也以代议民主为特征,若无代议制,便无当代的大规模民主。易言之,没有代议制,便没有当代民主。所以,从实践的角度看,民主实为议会政治或议会民主,而非名符其实的民治(By the People)。进而言之,它甚至未必是议会之治,特别是在实行英国式议会内阁制的国家,如大马与新加坡,议会多是橡皮图章。
从法理上言,由于议员是民选的,故他们代表了人民的意志(主权在民);因此议会应是一国的最高权力机构,只是在美国,议会只是最高的立法机构,而非最高的权力机构。
在英国,议会可说是最高权力机构,可做出任何决策,故有议会至上之称(Parliamentary Supremacy);只是在大马却是宪法至上(Constitutional Supremacy),也就是立法修法废法等,受到宪法的制约,而不可超越宪法。在有关马来人特殊地位、伊斯兰为联邦宗教、马来语为国语、君主立宪制等方面,即便国会经过2/3议员通过,还得再取得统治者会议与国家元首的认可,方可通过。
元首享有酌情权
换言之,国会不但不是最高的立法机构,也未必是最高的权力机构。实则,由于1971年修正了1948年煽动法令,连国会议员也不可讨论敏感课题,如土著的特殊地位。
其实,虽说人民是主,是权力的来源,可大马宪法并没有民主这个字眼。我国联邦宪法表明,国家元首为我国最高首长(Head of State,为国家的第一人,而元首后为第二人),更是权力的来源,如宪法第39条表明,政权落在国家元首,只是其行使受制于联邦法律;具体而言,国家元首得依从内阁或内阁受权者的谏议行事。
不过在某些事项,国家元首(也适用于各州苏丹与其州议会的权力关系)可享有一定的酌情权,如任命首相、解散国会与否。当然酌情权的行使,也得按照适合法程序与宪法惯例行事,而非任意。或许可以说,国家元首是名义上的行政首长(Nominal Executive)而首相(众相之首,First Among Equals)则是实际或实权行政首长(RealExecutive)。
理论上,议会政治应是建立在三权分立的基础上,只是除了美国与瑞士等少数国家外,三权分立可说名存实亡。在议会内阁制国家,如英国与大马,在体制上实为议行合一国,而非议行分立国(如美国的总统与国会相互制衡与部份权力共有)。
大马首相政府强势
议会与行政权力合一是因为当代议会政治也是政党政治,哪一个政党或联盟在议会中占多数,其领袖便是执行行政权的行政首长,也就是政府首长(Head of Government)。在这样的体制下,掌控议会的领袖,便可把议会权与行政权力合而为一。
从好的方面说,议行合一可使政府易于办事而不会出现美国式的僵局与政府关门;从坏的方面看,便是政府可在任期内为所欲为。此外,由于众相之首拥有人事任免权,使阁员屈服于其权威下,因为首相有权力免除不听话者的职位。在大马,还有一个特色是,首相还兼任财政部长,把行政权、人事任免权与资源调配权三结合,终而成了首相政府而非内阁政府。
本来当代议会民主便有权力日益集中于行政部门与行政首长的趋势,大马则更因国情与政情不同,而强化了这个趋势,使民选代议士有可能成为民选的独裁者。除非有足够数量的议员倒阁与反对方合作,投首相政府不信任票,否则就只能等到下届大选才可能换人上任。
在大马,由于民主体制不完善,选举制度也易于操纵,外加上种族与宗教的复杂因素,首相与执政党也可用其执政优势与体制生态缺点保权保位。