大马财政权的集中化,变成中央政府控制各州,特别是反对党执政州的手段。这种情况下,穷州很难翻身,富裕州若不能执政中央,迟早会出现财政困境。
今年3月份的《当今雪州》(Selangor-kini)封面主题是布城应理解联邦体制(Putrajaya Perlu Faham Federalisme)。该刊强调,在2014年,雪兰莪州贡献了22.4%给大马的国内生产总值,即在2014年的1兆令吉生产总值中,雪州占了2270亿令吉;可是,中央给雪州的拨款却不成比例。
以2016年预算案为例,在约2600亿令吉的中央政府总支出中,拨给各州的总额仅占2.9%,占比少得可怜,而这个低占比是一贯的常态。因为,大马虽说是个联邦制国家,却是名有余而实不足。
从1963年大马成立到今天,中央在各级政府的总收入中的占比,一贯均在约80%,这个占比高得离谱,别说在其他联邦制国家,即便在中国这样的集权国,中央的财政收入,也仅占各级政府总收入的约50%,远低于大马的约80%。它突显了,大马其实比中国更集权!在大马受雇于中央的公务员,便占了约90%,远高于许多单一制国家。
需强化中央集权
为何大马在财政上如此高度集中?主因之一在于,英殖民政府在检讨二次大战时,何以当年的马来亚兵败如山倒(尽管兵力比日军多)时认定,政府组织太过松散是主因之一,故有必要强化中央集权。
从财政上看,各州发展差距太大也是主因之一;若把财政集中,可以更有效地以有余补不足,也就是用较富裕州的有余,补穷州的不足。说起来,早在1890年代,雪兰莪、霹雳、森美兰与彭亨4州共同组成马来联邦(Federated Malay States)时,便已有这种思路(当时彭亨入不敷出)。此外,集权也有助于统一发展规划与法规,有利工商业发展。
在1957年马来亚独立时,联邦宪法便规定了主要收入全归中央,如个人与公司所得税、油气税进出口税、专业执照费、路税、护照费、销售税与服务税(现已统一为消费税GST)等,而各州的主要收入,则限于与土地有关的收入,如卖地、土地转换税、地税、矿产收入(如沙石)、森林产品等。而地方政府的收入,则主要来自门牌税。
大部分企业亏损
1974年出台的石油开发法,则把油气税划入中央政府,而州政府只享有一小部份,这虽大大增加了中央政府收入,可却穷了油气产出州。大马能够在1970-80年代大搞公共企业,便与这油气收入有关。可惜绝大部份公共企业均是亏损累累,没把经济发展起来,反而进一步强化了中央集权。
理论上说,以有余补不足,似乎也有一面之理;只是在大马,财政权的集中化,却变成了中央控制州,特别是反对党控制的州的手段,吉兰丹长年喊穷便是一个活例。在这种情况下,穷州便很难翻身,富裕州如雪州,若不能最终执政中央也迟早会出现财政困境;因为,土地是有限的,卖了就没了,土地转换也是有时而穷,迟早会递减,沙石也有挖尽的一天。
更甚的是,联邦宪法还规定,州没有举债权(东马2州则需中央政府的许可,才可举债);还有,州若要搞大型发展计划,也需要中央机构的认可,如财政理事会。其结果就是,较发达的州若资源丰富,尚可维持日常开支,惟要大搞发展就难了。穷州则只好靠向中央政府借钱以维持行政开支,发展当然也谈不上。
数据显示,到2015年底为止,各州共欠了中央政府168亿令吉;其中,彭亨州便积欠了29亿,连雪州也欠了10亿,资源丰富如沙巴与砂拉越也个别欠了26与25亿令吉。这都显示出,州在财政上是很依赖中央的,若反对党执政的州最终无法取得中央政权,将难有发展。这就是大马的政治现实。
除了联邦宪法的因素外,大马的党国体制,也就是党政不分,甚至是党企不分,也强化了这个不合理的现象。中央是可能在财政上弄垮州政权的。这也是何以有识之士早就指出,大马应实行财政联邦制(Fiscal Federalism)的主因,而享有执政优势的国阵,当然也不会放弃这个利器,这就是大马联邦体制的实相。
实际上,大马若要激活经济,让各州享有更高的自主决策权与财政权,如中国对待它的各个省份,是必要的;因为,这样才可能让更清楚州情者能因地制宜发展,也激荡出政策与制度创新。过度集权虽也加强中央对州的控制,却会制约发展,用中国的老话便是“一放就乱、一收就死”。如何收放有度是种艺术。